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PPP示范项目“清库”的理论、政策、实践与中国PPP事业的前景
 

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责任编辑: admin 发布日期: 2018-4-30 0:45:17

作者简介:

曹富国中央财经大学政府和社会资本合作治理研究院院长、教授

2018年4月27日注定将是中国PPP发展史上一个里程碑式的日子。这一日,财政部发布了《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知(财金〔2018〕54号)》(以下简称“54号文”)。依据这一文件,财政部对自己管理的PPP项目示范库进行了“清库”,而且清库的力度空前:涉及到前三批示范项目中超过四分之一的项目。

这有点出乎意料,却又在意料之中。

在前期刚刚完成的省级政府”清库“工作中,已经提出了一个问题:示范项目库中的项目,是否获得了免于清理的护身符。一方面,作为经过各省限额推荐,并由各个领域的专家评选出来作为市场标杆的项目,似乎可以获得一个免于清理的护身符。另一方面,示范项目理论和个人参与PPP示范项目评审的经验又理性地告诉我,即使是示范项目库中的项目得到清理,这也没有什么大惊小怪。而且这丝毫动摇不了我对PPP事业前景的坚定信心。并且我还要进一步讲:PPP事业的前景从来没有像今天这样好!尽管我知道,这可能会”伤害“很多人已经十分脆弱的心。对不住了,我声音大了点,因为我想唤醒那些假装睡着的人。

一、示范项目“清库”的理论

财政部于2014年评审和公布第一批PPP示范项目。之后,财政部每年评审和公布一批PPP示范项目。至今,财政部已经连续四年评审和公布了四批PPP示范项目,示范项目总数达到1066个。

这开启了我国PPP政策实施的典型形式:示范项目。

如此持续和大规模地遴选和推广PPP示范项目,在其他国家或区域并不常见。这使我们对示范项目理论产生了兴趣,包括它作为一项公共政策实施工具的价值、形态和实践特征。

在国内外文献中,我们并没有发现有关PPP示范项目的理论。但其他领域有关“示范项目”的理论与我们所讨论的问题具有相关性。

技术创新领域,是一个讨论示范项目较多的领域。对于示范项目的价值,一份研究认为,“示范”具有“检验、展示、市场扩散、促进创新、制定政策”的属性,强调“示范”促进技术创新和市场扩散的功能。从政策工具语境下观察,示范项目有两个主要的政策目标:一是帮助政策制定者决定是否实施一项政策,二是促进创新的应用。 美国能源部依据示范项目的政策功能不同,把其划分为试验性示范和典型性示范两类。试验性示范的目的是解决或确认一个判断,典型性示范的首要目的在于劝说。

综合而言,有关示范项目理论的讨论,揭示了示范项目所具有的典型理论和实践特征:一方面,它具有实验性、探索性和学习性。另一方面,它具有推广性,其主要目的在于劝说。示范项目不仅存在“干中学”,还存在“用中学”、“互动中学”。甚至存在“学中学”,不同类型的学习为示范项目提供了“增长知识的平台”,而且示范项目为包括政府和企业等利益相关者提供了一个互动交流的平台,在平台上既有正式交流,也有非正式交流,既有强制交流,也有非强制交流,利益相关者之间的交流互动,交流的内容、形式、成效极大程度影响了示范项目的结果,并且基于示范是引致需求拉动的技术推动的判断,提出示范可以很好的把研发和市场相结合,起到“抓中间带动两头”的作用。

“示范项目”也是中国式政策实施的一种核心机制。

二、PPP示范项目库的政策

中国PPP示范项目的政策符合有关示范项目的理论和实践。

一方面,PPP示范项目的目的在于劝说实施和推广PPP的良好实践。比如,《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)开宗明义,其目的是“为进一步推进政府和社会资本合作(以下简称PPP)工作取得实质性进展,发挥示范项目引领作用”。并且,为了促进政策的实施效果,中央财政对规范运作的示范项目给予以奖代补资金支持。就改革政策的实施而言,“劝说”和“推广”的前提在于其规范性和引领性。

另一方面,PPP示范项目“能进能出”,实行动态管理,体现出了示范项目所具有的实验性、探索性和学习性实践特征。我曾在《PPP良好实践和示范项目的标准:第四批示范项目评审记》一文中指出,“PPP良好实践和示范项目标准既有客观性,也存在于我们的内心,并取决于我们所秉持的情怀、我们的坚持和求索。”PPP作为一个舶来品和一项影响深远的深刻变革,它本身具有很强的实验性、探索性和学习性。有关PPP示范项目的政策,也隐含了这一实践特征:对于那些不在具备示范项目标准的项目,将调出示范项目清单。比如,《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》(财金[2015]109号)规定,在项目实施全过程中,财政部将建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制,推动示范项目顺利实施。示范项目建设完成后,财政部将组织专家对前期实施情况进行验收,重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。验收不合格的,将不再作为示范项目推广。按照“能进能出”的示范项目管理要求,因项目不具备继续采取PPP模式的实施条件,将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出第一批政府和社会资本合作示范项目名单。在比如,《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)规定,按照“能进能出”的示范项目管理原则,对不具备继续采取PPP模式实施条件的第一批和第二批部分示范项目予以调出,包括:天津新能源汽车公共充电设施网络项目、南京市垃圾处理设施项目、渭南市主城区集中供热项目和兰州市轨道交通2号线一期工程项目。《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知(财金〔2018〕54号)》(以下简称“54号文”)中有进一步强化了示范项目管理的这一实践特征。

三、对“清库”结果的理性观察

2017年11月10日,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”),要求各省级财政部门对本地区项目管理库进行集中清理工作。这就是业内所谓的“清库”工作。目前这一工作已经基本完成。

2018年4月27日,财政部发布了《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知(财金〔2018〕54号)》(以下简称“54号文”)。

前述“54号文”显然是“92号文”下“清库”工作的继续。

示范项目“清库”工作的力度空前,涉及到四分之一多的项目,并且对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置:  

(一)将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目,调出示范项目名单,并清退出全国PPP综合信息平台项目库(以下简称项目库)。 

(二)将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目,调出示范项目名单,保留在项目库,继续采用PPP模式实施。 

(三)对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目,请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的,调出示范项目名单或清退出项目库。 

就前述第一类项目而言,被清退出PPP项目库,意味着该项目不仅被摘掉了示范项目的帽子,而且不能按照PPP的模式操作,除非其符合入库条件而重新入库。这类项目总共有30个,它们受到的影响最大。网络上有对此类项目退库原因的图解分析。其中大部分涉及到不再或不适宜继续采用PPP模式推进的项目或长期无进展的“僵尸项目”退库。将这些项目做退库处理,有利于缓解地方财政支出压力,为更好、更多的PPP项目入库腾出财承空间,减少因PPP模式带来的地方债务风险隐患。我猜想,做这样的退库处理决定,很可能是地方政府在前期“清库”中发现这些项目,主动提出退库要求,并得到了中央的认可。所以,做退库处理的PPP示范项目,基本上存在着继续实施PPP项目的客观上的不能。做这样的退库处理,各方也似乎得到了“解脱”。


图1 退库原因分析图


就前述第二类项目而言,该类项目的“示范项目”帽子被摘掉,但仍可以继续采用PPP模式实施。这意味着,此类项目仍然是符合PPP项目管理库标准的规范的PPP项目,但不具有示范性。是什么原因导致了此类项目失去曾经拥有的“示范性”?网络上有对此类项目调出示范库的原因的图解分析。其中最显著和最主要的一个原因是项目尚未落地(占比达到92.59%)。而在示范项目评审中,项目进行的深度是遴选示范项目的一个加分项,而不是决定项目是否具有示范性的关键因素。


图2 退示范原因分析图


前述第三类项目属于需要“整改”的项目,此类项目在“示范项目”库的地位,甚至是否能被保留在项目管理库,取决于其被整改的效果。网络上有对此类项目整改的原因的图解分析。


图3 限期整改原因分析图


综上,虽然本次示范项目核查涉及到示范项目前三批中的四分之一项目。但是仔细分析,这次示范项目的清库工作结果,对提高前三批示范项目及在库项目的管理质量,保证入管理库项目可规范推进,示范项目可充分发挥立标杆、树典范的作用起到重要作用。同时,本次清库工作结果,对市场交易带来的影响是极其有限的。详言之,对于第一类项目而言,它们本来就是不再或者不宜采用PPP的项目或者“僵尸”项目;对于第二类项目而言,绝大部分是尚未落地的项目(一般理解是尚未签约的项目),基于各种原因将它们调出示范项目库,不会影响它们作为PPP项目来继续实施,但同时,这些项目还有继续优化和再次申请示范项目的空间;对于第三类项目而言,它们相对于已有的政策规范而言,本来就是运作不规范或者其他方面有瑕疵的项目,限期整改是必需的。

简而言之,在理性分析了所涉及的三类项目之后,我觉得本次示范项目“清库”,看着规模大,但是对市场交易的影响却是极其有限的。第一类项目,大多是实践证明做不了PPP的项目;第二类项目,主要是未落地的项目,这类项目在规范和可持续发展的背景下,还来得及完善,法律结构还没有建构,不大会产生合同纠纷。第三类项目,本来就违反了已经存在的规范性文件,整改不冤枉啊。

看来,顶层设计还是很有分寸的。

四、PPP事业的前景从来没有像今天这么好

自2017年下半年以来,党中央、国务院将防范化解重大风险放在更加突出的位置,全国金融工作会议、中央经济工作会议和国务院常务会议均对严控地方政府性债务作出明确部署,要求对PPP业务存在的不规范行为进行整顿。

PPP很快进入了严格规范期。财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)等一系列政策文件。

其中前述92号文引发了被称为史上最严厉的“规范效应”-“清库”要求。92号文旨在“深入贯彻落实全国金融工作会议精神,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”,“及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。”

之所以被称为史上最严厉的PPP规范,是因为入不得库或者被清库,将具有严重的财政后果。根据早先发布的《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知(财金[2015]166号)》,“未纳入综合信息平台项目库的项目。也许,对于PPP长期可持续发展的未来趋势,仍然有观望者和怀疑论者。尤其是,在“清库”工作刚刚结束后,财政部又发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金〔2018〕23号)》,对金融服务企业参与地方建设和PPP项目提出了具体的规范要求。这似乎“扎紧”了PPP的钱袋子,也有认为对PPP的未来发展产生负面影响。

昨天,财政部刚刚又发布了《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号),对示范项目库的“清库”力度空前。

然而,业内所谓的“清库”工作,实际上是PPP在经历了爆发性增长之后的一次回顾和体检工作。包括示范项目库在内的“清库”工作表明:政策层面致力于规范和可持续发展的决心是毫不含糊的,即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号。

自今年以来,党中央国务院也发出了支持PPP可持续发展的积极政策信号。3月14日,国务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》(国办发〔2018〕14号)中明确包含了审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例的立法计划。4月14日,新华社发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》其中明确提出“创新投融资方式,规范运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引导社会资本参与基础设施和民生事业。”4月23日,国务委员兼国务院秘书长肖捷在人民日报发表署名文章“深入推进简政放权”提到:“要最大限度减少政府对市场资源的直接配置”、“ 要着力解决当前资源配置中存在的突出问题,从广度和深度上推进市场化改革,完善市场体系,创新配置方式,更多引入市场机制和市场化手段”,并明确提出要“创新公共服务发展机制,探索政府与社会合作新方式,引导社会资本参与公共产品和公共服务供给。”

在新时代的背景下,PPP事业将坚定不移地实现从数量增长向质量增长的升华。每一个PPP项目都将会是一个良好实践。对那些坚持初心、有情怀的PPP从业者而言,真正的PPP的春天来到了。

我相信,PPP事业的前景从来没有像今天这样好!


来源:财政部官网