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PPP项目合同中的这六类问题谁来负责?
 

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责任编辑: dyp 发布日期: 2018-1-22 22:53:40
    合同条件中权利义务不对等;拆迁工作推给社会资本,拆迁费用过高;保证金;实施方案的质量有待提高;折现率取值低;财政补贴计算公式不近合理。
    在一些地方,政府受传统思维影响,PPP项目社会资本方采购过程中利用社会资本急于承接订单的心理,以及公开招标中的有利地位,在实施方案和合同条件中设置一些不合理的条件。设置这些条件表面上看起来政府的责任和支付义务小了,但是对于PPP项目长期健康、稳定运行是不利的,有悖于国家推行PPP模式的初衷。
    一、合同条件中权利义务不对等
    以下是某项目招标文件中所附合同草案的原文引述:
    1、乙方(社会资本方)声明:知晓甲方(政府代表)或其他任何政府部门或其他单位对向乙方提供的材料、资料、信息或数据的准确性、完整性或适宜性,未做出任何承诺或保证,且乙方只是参考而非依赖上述材料、资料、信息或数据而签订本协议。(难道政府不是应该无论在什么时候都应该对自己的言行负责吗?
    2、乙方应按照本协议约定履行出资、融资义务并提供相应的融资文件,并在本协议生效后15日内签署甲方所提供的《股东协议》、《公司章程》等法律文书。(看来不是合同,是行政命令)
    3、乙方对甲方提供的有关项目场地或其周围的状况的文件、材料或任何其他资料中可能含有的任何错误、不正确、遗漏均已充分知悉,甲方对此不承担任何责任或义务。(是为了把乙方往沟里带吗?)
    4、乙方承诺:自愿为项目公司的融资承担连带保证责任,若项目公司不能偿还债务,则乙方必须在债务到期后20日内全额偿还,否则甲方有权兑付保函直至解除协议。(项目公司不能还款有可能是政府补贴未能及时到位,况且借贷关系有借贷合同调节)
    在如此不对等的合同条件下,社会资本会感觉面对的不是一个负责任的政府,一个值得为之投资的城市和项目,一个值得信赖的合作伙伴。
所以,建议PPP项目在设置合作条件时,一定要以有利于项目实施、合作共赢为前提,职责分工与社会角色、能力相匹配,权利和义务相对等,充分发挥各自所长,这样才能吸引到最适合的社会资本,保证项目能够成功实施。
    二、拆迁工作推给社会资本方,拆迁费用过高
    社会资本的优势在融资、管理和技术,在拆迁等涉及与民众关系的事项时,社会资本是没有优势的,个别政府为了回避矛盾,把拆迁责任推给社会资本,大多数情况下会导致两种后果,:是工作无法推动,二是在经济利益驱使下可能引发暴力强拆。在拆迁工作中,政府有行政地位,熟悉当地民情,有拆迁经验,这都是社会资本所缺乏的,所以拆迁责任由政府担当为好。
根据实践,多数项目拆迁费用是列入项目总投资的,即资金由项目公司来筹集。但有的项目拆迁费用过高,甚至达到总投资额的三分之一。对于这样的项目,对社会资本的吸引力非常有限,拆迁费用往往在项目前期发生,作为社会资本他们还没有开始建设就需要投入大量的现金,而拆迁进度又具有不确定性,社会资本投入到项目的大额真金白银他们控制和把握不了,风险极大。这样的项目实施方案难以保证项目能够成功落地。
    三、保证金缺乏标准
    对于一个PPP项目可能涉及的保证金类型有投标保证金、建设期保证金、运营期保证金、移交保证金。窃以为除了投标保证金和移交保证金之外,其他两项保证金的收取没有理由,只会增加社会资本的负担。
    设想:社会资本投资于PPP项目类似于政府招商引资,当社会资本把资本金,以自身名义担保的借贷资金运用于项目,本身就是一种抵押,社会资本对项目建成、运营好的愿望与政府是一致的,甚至更为强烈。让社会资本提交保证金恐怕更主要的目的是政府有些部门为了在项目中保持主导地位而设置。
    如果建设期的保证金必须提交,那么提交主体为谁比较合理?按照正常的思维,建设期的责任和义务在项目公司,那么保证金的提交责任在项目公司,但有的PPP项目却要求社会资本在与政府签订《PPP框架协议》的时候即提交建设保证金,并且在项目公司正式签订《PPP协议》前就有很多兑付保证金的理由。这很容易导致在进行正式《PPP协议》谈判时,社会资本和政府谈判地位不对等,无法达成一个公平公正的PPP合作关系。
 四、《实施方案》的质量有待提高
    目前《实施方案》的编制良莠不齐,单就财务测算来讲,有的项目在计算建设投资时,只考虑了初期投资,对于有生产设施的项目,未考虑合作期内设施设备经济寿命到期后的更新投资,在财务测算时,本来需要财政补贴的项目变成了一个需要上缴财政超额利润的项目。有的收入与支出计算口径不一致,比如有的供热项目投资只包括主管网,但是收入来源却是居民缴纳的全部热费,主管网至居民入户之间设施设备的投资和运营维护成本没有一个合理的考虑,导致物有所值评价和财政承受能力论证均在一个错误的前提下进行。
这些明显的漏洞都能够出现,那些潜在的在长期运行中才能够逐渐暴露的问题又会有多少?
    究其原因,主要是做《实施方案》的人,大多对于项目本身的运作规律认识不足,项目《实施方案》的审批也不严谨,也不排除某些政府为了项目能够通过财政承受能力论证,有意而为之。
    实施方案是政府和社会资本合作的纲领性文件,一个好的《实施方案》需要一个科学合理的编制审批流程,一帮对行业具有足够的认知度,同时具有公平公正的职业精神,严谨工作态度的专业人员。
    五、折现率取值低
    根据财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,折现率的本意是政府使用社会资本所需要支付的资金成本,理论上讲折现率应大于社会资本的合理利润率和债务资金成本的乘积。如果小于这一数值,说明社会资本要拿出其他利润来弥补这一差额,道理上是讲不通的。
    但在实践中有的PPP项目给出的折现率明显低于商业银行中长期贷款基准利率,并在打分标准中引导社会资本在合理利润率上报低价,这种做法表面上看起来财政支出数字变小了,但因为社会资本现金流方面容易产生问题,对项目长期稳定、健康运行是不利的。
    在参与PPP项目的建设企业中,中字头的企业资金成本可能低一些,但地方国有或民营建设企业资金成本普遍要高,如果人为调低折现率,等于把地方企业阻挡在了PPP门外,放大范围来看,对地方税收、就业、经济发展都会产生负面影响。
财金【2015】21号文提出折现率的取值依据是“地方政府债券收益率”,在实际操作中,建议取值依据下限为国家中长期贷款基准利率再加上风险收益率。
    六、财政补贴计算公式不近合理
    根据财金[2015]21号文,对于建设投资部分财政补贴的思路是这样的,把初始投资在建设期结束后的剩余合作年限内等分,每年政府按照等额本金加资金成本的方式支付社会资本投资回报。从理论上讲,本公式并没有什么不妥,但在操作中对社会资本却极为不利。
    社会资本取得债务资金偿还方式多为等额本息法,即在贷款期间,基本上每期的还款额皆相同。而财金[2015]21号文的补贴方式是等额本金法,即财政补贴呈先低后高的走势。由于现金流入和流出计算方法的不同,导致项目在合作初期,政府付费数额远小于偿还债务所需资金,这个差额利润是无法弥补的,社会资本为了偿还债务资金需要从其他渠道二次筹集资金,二次筹资加大了项目实施的难度,且从本质上讲因筹集资金而增加的投入也属于运营成本,也应由政府补贴。
    先低后高的支付方式,对于政府来讲,到合作后期因为复利的关系,政府所负有的支付义务数额将会特别巨大,等额本金情况下,后期支付义务数倍于初期支付义务,扣除通货膨胀因素后,后期支付金额依然大于初期金额。
    综合以上两方面的考虑,从利于社会资本资金运用,均衡政府各财年支出的角度讲,建议在计算政府付费额或补贴时,对于建设投资部分能按照“等额资金回收”的公式计算,这种计算方式下,政府补贴和社会偿还债务资金在不同年度基本是等比例的关系,同时对未来政府也不会造成更大的支付压力。

来源:PPP大讲堂