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【观点】地方政府融资平台的发展与转型 :深圳经验
 

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责任编辑: admin 发布日期: 2017-12-26 21:51:56


一、引言自 1992 年上海浦东新区成立第一家现代意义的政府融资平台——上海城市建设投资开发总公司之后,全国各地纷纷通过财政拨款、土地注入等方式组建地方政府融资平台,主要包括综合开发、建设投资、土地储备、公共交通、水务、公用事业以及园区开发等类型。由于我国预算法的约束以及财政分权导致的地方政府财权事权不匹配,加之地方政府可以使用的融资渠道极为有限,为了适应工业化、城市化步伐加快的需要,各地政府互相学习经验,组建政府融资平台,筹集建设资金,保障地方基础设施的建设与完善。

尤其是在 2008 年爆发的金融危机中,地方政府融资平台充当政府融资主角,为应对危机的冲击、保持经济平稳较快发展发挥了重要作用。但随着政府融资平台债务规模的过快增长以及偿债风险的凸显,从 2010年 6 月起,国务院、发改委、财政部、银监会等部门连续出台多个清理与规范政府融资平台的文件。在此之后,地方政府融资平台增长的速度明显下降,各大商业银行对融资平台的贷款控制也更为严格,地方政府融资平台的发展处于困难之际,面临转型之机。

二、地方政府融资平台的界定与类型

(一)地方政府融资平台的界定。关于地方政府融资平台的界定,目前还没有统一的说法。从官方的角度讲,主要有两种界定 :一种是以国发[2010]19号文为基础的主要为财政系统所使用的定义,即“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。这一定义在四部委下达的 [2010]412 号文中作了进一步的说明 :“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体”。另一种是以银监发 [2011]34 号文为基础的主要为银监部门及银行系统所使用的定义,它主要是从风险防控的角度来考虑,即“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人,不含由中央政府直接投资设立的部门和机构”。比较以上官方的定义,有以下两个区别 :第一,412 号文相比于 19 号文来说,特别强调了融资平台的“公益性项目”投融资功能,突出了融资平台的公益性质,而 19 号文中仅仅表述为“承担政府投资项目融资功能”。第二,相比于财政系统的定义,银监系统的约束条件更少一些,两者除了法人资格要求一样之外,在其他方面的表述都有所差异。其一,财政系统对地方政府出资设立方式的规定更为具体,规定“通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立”,而银监系统仅表述为“政府出资设立”,至于出资方式没有明确限定,这就具有较大的浮动空间,实际上,银监系统的“出资设立”可以理解为“有政府背景”。其二,银监系统以“政府承担连带还款责任”为核心要件,而财政系统以“具有政府公益性项目投融资功能”为核心判定要件。按照银监系统的定义,不论平台是否具有政府公益性项目投融资功能,只要政府对其具有连带还款责任,就属于政府融资平台。鉴于二者定义的差异,两大系统统计与公布的融资平台规模也都有所不同,且银监系统统计出的融资平台规模往往要多于国务院、发改委、财政部、审计署等官方机构公布的规模。从学术的角度来看,巴曙松(2009)认为,“所谓地方政府融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司等不同类型的公司,这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中”。魏国雄(2009)认为,“地方政府融资平台是指地方政府为解决当地公共设施项目的投资建设资金而专门设立用来融资的公司”。李慧俊(2012)从经济法理论的角度,认为“政府融资平台在形式上属公司法人,在实质上又是政府职能的延伸,同时也缺乏社会中间层主体所必须具备的独立性”。针对以上分析,本文对地方政府融资平台提出以下三个界定要件 :第一,地方政府融资平台是由“地方政府”通过各种方式出资设立,“中央政府”出资不包括在内 ;第二,地方政府融资平台是替地方政府“融资”的平台,且主要为公益性项目融资;第三,地方政府融资平台是导致地方政府承担“连带还款”责任的平台,是让地方政府面临财政兜底风险的平台。满足以上三个要件,即为地方政府融资平台。另外值得一提的是,在实际统计工作中,对于融资平台的界定其实是一个动态的过程,一家公司按照政府部门系统的统计口径,在承担政府相关融资项目时可能被归为政府融资平台,而在公司未承担融资项目时,则可能会从系统中退出。

  (二)地方政府融资平台的类型。对于地方政府融资平台的分类,依据不同的标准,有不同的划分方法。综合来看,主要有以下几种典型的分类方法 :按照平台功能类型分类,可分为以下四个类别 :一是市政基础设施建设领域,通常是由各级政府以国债或可支配财政收入注资成立政府平台企业,负责各级城建基础设施的投融资活动,政府主导的特征明显,融资的还款来源全部为财政收入。二是在土地开发领域,成立房地产综合开发公司,负责土地的整理和一级开发,融资的还款来源主要为招、拍、挂之后的土地出让收入。三是在科技园区、高新技术产业区或创业孵化器等领域,成立担保公司,为区域内的重点项目建设单位或中小企业提供融资担保服务,政府主要出借信用,以担保方式扶持目标项目和目标企业。四是特定项目的融资平台。这类融资往往以商业运作为主,融资还款来源主要是收费权、项目的综合经营收益等,不涉及财政资金(北京银联信信息中心,2010)。按照平台债务类型划分,国发 [2010]19 号文从侧面对融资平台进行了分类 :

1、融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务

2、融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务

3、融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。对于第一类平台,文件下发后不得再承担政府融资功能 ;对于第二类、第三类平台,要充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作,鼓励通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。按照平台还款风险划分,2010 年银监会将地方融资平台贷款划分为三类 :第一类,项目本身现金流能偿还贷款本息 ;第二类,项目本身现金流不足,需依靠第二还款来源偿还贷款本息 ;第三类,项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还有严重风险的贷款。相关数据显示,截至 2010 年 6 月末,第一类贷款占比 27%,可作为正常项目贷款 ;第二类贷款约占50%;而第三类贷款占比 23%。换句话说,在地方政府通过地方融资平台贷款形成的债务之中,只有不到三成处于完全安全状态(国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组,2012)。此外,2012 年银监部门重新调整分类标准,将融资平台分为四类 :支持类、维持类、压缩类和退出类。“支持类”是指符合新增贷款条件、经总行审批可以继续予以信贷支持的平台 ;“维持类”是指需保持现有贷款水平,贷款余额不能再增加的平台 ;“压缩类”是指在原有贷款余额内,贷款到期要予以收回或提前收回的平台;“退出类”是指满足整改为一般公司贷款全部条件,经过相应程序已经退出平台管理的平台公司。从学术角度来看,魏国雄(2009)将政府融资平台分为三类 :第一类是公司专门投资完全没有经营性收入的建设项目,第二类是公司投资项目有部分的经营性收入,第三类是公司投资的项目都具有经营性收入。封北麟(2009)将政府融资平台分为两类 :一类是小而全,即在地方每一个层级政府(省、市、县、乡)都成立政府投融资平台,并且按照业务领域的不同继续细分为公共交通、道路桥梁、污水处理、燃气等投融资公司以及针对大型融资项目的项目公司。另一类是大而强,即在地方政府只成立若干家投融资公司,每一家投融资平台负责若干个领域的基础设施项目建设。实际上,以上分类都是基于一定视角的合理归类,并且各种归类方法本质上都有相通的地方。政府融资平台类型的划分不应一概而论,而应该以实际需要、以研究需要为出发点,以融资平台本质特征的差异为区分点,进而对融资平台进行有效归类。结合深圳融资平台发展与转型情况,本文将融资平台分为小平台、大平台、准融资平台以及非融资平台,具体分析后文会详细介绍。

三、地方政府融资平台的规模

(一)全国政府融资平台规模。关于融资平台的规模,目前主要有三种类型的数据可以参考 :第一类是由财政系统统计得到的,第二类是由银监系统统计得到的,第三类是民间的测算与估算。据贾银萍(2009)估算,2007 年我国共约有2600 家政府融资平台。根据银监会对全国地方政府融资平台清查摸底的结果显示,2008年金融危机爆发前,地方政府融资平台的数量为 2000 多家,至 2010 年 11月末,已暴涨到 8800 家,贷款余额由 2008 年末的 1万余亿元增长到 9.09 万亿元。2009-2010 年金融危机期间,政府融资平台的数量与负债急剧增长。2010-2011 年间,从财政系统的数据看,政府融资平台的数量与金额仍在增长,但增速有所下降 ;而从银监系统的数据看,政府融资平台的数量基本不变,但负债金额显著下降。2009 年初,为了落实经济刺激计划,保障经济平稳增长,中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,这可以理解为中央对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。2008-2010 年间,政府融资平台规模迅猛增长。其二,2010 年 6 月,为了防控政府融资平台增速过快,防范地方政府性债务风险衍生为财政金融风险,国务院紧急出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,政府融资平台的发展劲头又被迅速打压。从银行的角度来看,清理平台需要一个过程,且融资平台的界定也是一个动态调整的过程,故截至 2011 年 9 月末的平台数量相比于 2010 年末的数量变化不大。但由于其后中国人民银行出台的规定对融资平台的贷款约束更为严格,融资平台借款难度增加,故融资平台的负债余额有明显的下降。  

  (二)深圳市政府融资平台规模。深圳市作为我国东部沿海发达城市,经济发展水平较高,财政状况良好。在金融危机爆发之前,深圳市政府负债规模很小,地方财力基本可以保障城市基础设施建设。但随着金融危机的爆发以及重大赛事的举办,政府投资资金需求大幅提高,进而导致政府负债规模急速攀升。依据财政系统一般标准的统计方法,该市债务总额约为 200 多亿,市本级债务占比约为45%,区级债务占比约为 55%。债务构成主要有地方政府债券、国债转贷、国际金融组织贷款、政府融资平台债务等类型。目前,依照财政系统的一般标准,深圳市政府融资平台有 1 家,债务余额约为 20 亿元,占政府债务总额比重约为 10%。而依照银监系统的一般标准,深圳市政府融资平台约有12家,贷款余额约为200亿元,是依照财政系统标准统计的政府融资平台债务总额的10 倍左右。另有数据显示,为深圳市政府融资平台提供贷款的银行涵盖政策性银行、国有股份制银行、城市商业银行等 20 多家银行。从结构上来看,市本级融资平台有 3 家,贷款余额有 100 多亿,占融资平台贷款总额的 48%左右,区级融资平台有 9 家,贷款余额约为 120 亿,占融资平台贷款总额的 52%左右。从类型上来看,深圳市本级政府融资平台有土地储备中心、金融服务中心、地铁项目公司等融资平台,区级政府融资平台有建筑工务局、城投、土地开发中心等平台。在深圳市政府融资平台中,贷款余额比较大的平台主要集中于市本级,三家市本级平台贷款余额约占融资平台贷款总额的 48%左右,且贷款余额都超过20 亿,而区级仅有两家建筑工务局贷款余额较大,超过 20 亿,其余 7 家平台贷款余额都在 10 亿以下,甚至有一家贷款余额为零。上面的分析是依照广泛意义的银监、财政系统的统计标准进行的,但实际上,在深圳市广泛为人所知的融资平台有三家,但目前来看,这三大融资平台在经过政府的相关支持后,都顺利达到财政及银监系统政府融资平台的“退出”条件,成功转型为准政府融资平台⑦。

四、深圳市地方政府融资平台转型路径与经验深圳市政府融资平台的发展与转型路径可以归纳为 :由小平台发展成为大平台,由大平台转型成为准融资平台,由准融资平台转型成为非融资平台。

  (一)由“小平台”到“大平台”。深圳市政府融资平台的第一次转变是由“小平台”转为“大平台”。这里的“小平台”与前文平台分类中的“小而全”是一致的,主要是指地方每一层级政府都成立融资平台,并按业务领域划分为不同类型。这一类平台往往资产规模较小,资金内部运作能力较差,银行信用水平较低,融资力度有限。“大平台”与“大而强”是一致的,主要是指地方政府只成立若干家投融资公司,每一家投融资平台负责若干个领域的基础设施项目建设。这类平台往往资产规模较大,内部资本运作能力较强,不仅银行信用水平高,而且可以通过资本市场融资(发行企业债券和股票)。

  (二)从深圳市融资平台情况来看,市本级的融资平台都是大平台,承担的融资项目跨多个领域,资产规模较大,信用水平高。在区级平台中,主要以“小平台”为主,“大平台”数量有限。实际上,“大平台”的出现主要有两种形式且主要集中于两个特殊时期 :一是金融危机爆发后,以前的“小平台”由于融资能力有限,为了争取更大规模的融资,这些“小平台”通过整合重组、注入资产、划拨土地、增加注册资本等方式摇身变为“大平台”。如市本级的地铁项目公司,2009年通过注资、划地等方式从“区级所有”变为市本级80%股权、区级 20%股权的“市属国有企业”,成为市本级“大平台”之一。另一种形式是平台成立之时就是大型国有企业,在金融危机期间获得政府的增资,成为更大型的平台,以增强融资能力。如地铁集团,2008、2009 两年时间里共获得三次增资与财政补贴,成功达到发行企业债券的条件,融资渠道得以拓宽。二是国发 [2010]19 号文下发后,政府要对融资平台进行清理,整合“小平台”、组建“大平台”成为上好对策。如成立于 2011 年的特建发公司,就是政府通过划拨国企资产、整合“小平台”而形成的超大规格的、名副其实的政府融资“大平台”。作为“大平台”,特建发公司不仅可以采用发行中期票据、项目贷款等方式进行融资,而且还与银行、证券、投资、保险、信托等金融机构沟通协商,灵活应用企业债券、金融工具、信托资金、股权投资、产业基金等融资手段,提高资产整合与资本运作能力,加快资产资本化、资本证券化步伐,并通过引入社会资本合作开发等方式广开筹资渠道。

(三)“大平台”到“准政府融资平台”。2010 年之后,由于国家出台一系列文件严控政府融资平台的发展,为了摆脱融资平台的困扰,深圳市政府创新融资方式,尝试以深圳市投控公司、特建发公司作为投资主体,运用市场化、商业化方式建设市政项目。公司以自身信用及抵押的方式与银行签订贷款合同,筹集项目建设资金,银行按照正常的商业贷款审核标准进行评审。由于公司资本规模较大,资产状况良好,并且有稳定的经营收入,银行经过评估测算,认为公司能够承担有关市政项目的建设资金,因而授予相应的贷款额度。贷款双方仅涉及到企业和银行,政府没有提供担保或还款承诺,也未签订项目回购协议。对于企业承担的市政工程建设成本,政府以土地出让、资产注入等方式进行相应的资源配置,由企业经营获利,以此作为补偿。根据前文笔者对融资平台的界定条件,从严格意义上讲,深圳市投控公司与特建发公司承担市政建设的方式已与传统的“政府融资平台”有很大的差异,应该归为“仍承担公益性项目融资功能”的“准政府融资平台”。这是因为 :其一,两家公司与银行贷款的融资方式不牵涉到政府,在物理上隔绝了政府与平台公司之间的融资联系,按照《公司法》的规定,即使公司破产,政府不承担连带还款责任 ;其二,两家公司都是按照现代企业制度设立,公司的运作独立于政府,公司都设有董事会、监事会,且两会必须有一定名额的公司外部资深人员担任,公司运作规范,商业化、市场化程度高 ;其三,公司运作状况较好,实力雄厚,信用高、风险小,发生债务危机的可能性极低。总的来说,从短期来看,这两家公司已经不满足前文中提供的三大界定要件的第三个条件,即两家公司未导致政府承担连带还款责任,政府未产生财政兜底风险。由此可见,两家公司由“大平台”成功转型为“准政府融资平台”,主要是因为其承担政府项目融资方式上的创新,它们采用市场化、商业化方式进行项目融资,并在具体融资操作上与政府严格划清界限,使得政府不承担连带还款责任,不产生直接的财政兜底风险。

(四)“准政府融资平台”到“非政府融资平台”。目前来看,深圳市暂时未出现由“准政府融资平台”成功转型为“非政府融资平台”的案例。本文认为,即使公司由“小平台”通过注入优良资产、划拨土地、增加注册资本等方式整合重组成为“大平台”,进而通过市场化、商业化、透明化、规范化使得公司的运作合乎现代企业制度要求,并且创新政府项目融资的方式,与政府划清一定的界限,成功转型为“准政府融资平台”,但只要其仍承担政府公益性项目融资功能,就不能说是严格意义上的“非政府融资平台”。只有当其不再承担政府公益性项目融资功能,完全独立于政府运作,才能算作“非政府融资平台”(转型路径见图 1)。大平台整合重组商业化方式融资,与政府划清界限小平台 准融资平台不再承担政府公益性项目融资功能非融资平台图 1 政府融资平台转型路径实际上,要想实现地方政府融资平台的最后一步“转型”,还需要一个较长的过渡时期。地方政府融资平台的产生是由于地方政府财权事权不匹配导致的建设资金缺口较大以及政府融资渠道不足所致,地方政府融资平台的消失,也就需要从根本上解决我国地方政府融资问题,而这实质上是一个涉及到我国财政体制、投融资体制改革层面的深层问题,是一个触及到相关法律、政策是否仍适合现实发展需要而亟待思索改进的问题,是一个需要协调政府与市场在基础设施建设领域中职能衔接与转变的问题。只有解决这些根本问题之后,政府建设资金充裕、阳光下的融资渠道广泛,政府不再为融资难而想方设法采用间接方式筹钱,政府融资平台自然就会消失,政府融资平台的法律定位也即获得明确归宿,地方政府融资平台问题与风险也即不复存在。目前,深圳作为地方政府发债试点,已经连续两年以每年 22 亿的规模发行地方政府债券。地方政府发债是“开前门”的尝试、是拓宽融资渠道的具体做法、是探索政府融资新模式的突破口、是促进融资平台最后一步转型的有利探索。但是深圳在试点发债上明显存在发债规模偏小的问题。首先,22 亿元仅为深圳市地方债务总额的 9.0%左右,这意味着巨大的债务缺口需要通过其他方式来满足 ;其次,22 亿元仅为2011 年深圳市地方财政收入的 1.6%,是全市生产总值的 0.19%,说明 22 亿元的地方政府债券在发行规模上还有很大的提升空间。可以预见,如果政府发债这条路探索成功,未来深圳发债规模必将面临较大规模的扩充,融资平台的最后一步转型也就指日可待。五、结语本文以笔者对深圳市的了解情况分析了政府融资平台的发展与转型路径 :即由“小平台”到“大平台”,由“大平台”到“准融资平台”,再由“准融资平台”到“非融资平台”。

实际上,深圳市政府融资平台的每一次转型在一定程度上都是一种进步,是由弱到强、由不规范到规范、由不透明到透明的逐步提升。深圳市的政府融资平台发展与转型是我国政府融资平台发展与转型的缩影,并且具有一定的超前性,深圳市的经验对于中西部地区具有一定的借鉴意义。